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      深圳中院:普通違建不得按簡易程序處理,且復議、訴訟期間不得強拆!

      張茂榮 發表于[2019-05-22]

      |張茂榮 信榮(全國)房地產律師團隊首席律師


      注:本文所稱“臨時違建”系指未經批準或者未按照批準內容進行建設的臨時建筑物、構筑物、設施以及超過批準期限未拆除的臨時建筑物、構筑物、設施。


      裁判要旨

       

      違法建筑(簡稱違建)分為“普通違建”和“臨時違建”,查處程序分為普通程序和簡易程序。普通違建的查處必須走普通程序而不能走簡易程序,強制拆除必須以當事人拒不履行限期拆除處罰決定,且未在法定期限內申請行政復議或者提起行政訴訟,或者復議訴訟等救濟程序已經結束為前提。

       

      案例:深圳市南山區興發水泥制品廠訴深圳市南山區規劃土地監察大隊土地監察行政處罰及深圳市規劃土地監察局行政復議決定案

       

      案號:(2017)粵03行終885號

       

      審理法院:廣東省深圳市中級人民法院

       

      裁判時間:2018年12月29日

       

      來源:中國裁判文書網

       

      基本案情:

       

      涉案建筑占地面積約x平方米,總建筑物面積約x平方米,有磚混結構、磚鐵結構、混鐵結構等12棟建筑物,最高一棟有五層,其中有3棟為歷史遺留違法建筑,持有2009年12月12日《深圳市農村城市化歷史遺留違法建筑普查申報收件回執》。

       

      2016年7月22日,深圳市南山區規劃土地監察大隊(簡稱區監察大隊)受理深圳市南山區興發水泥制品廠(簡稱水泥廠)涉案違法建筑案,并發出《協助調查通知書》,8月1日立案查處。


      2016年9月19日,區監察大隊經作出《限期拆除通知書》,限水泥廠于2016年9月20日(次日)前自行拆除。


      2016年11月1日,深圳市南山區桃源街道辦事處組織街道執法隊、土地監察等單位,對涉案違建予以強制拆除。


      (拆除過程中,鄭杰舜、鄭杰發因阻撓拆除構成犯妨害公務罪,2017年10月27日一審、2018年02月28日二審均被判處有期徒刑一年)


      2016年9月22日,水泥廠向深圳市規劃土地監察局(簡稱市監察局)申請行政復議。

       

      2016年12月20日,市監察局作出《行政復議決定書》,維持了區監察大隊的拆除決定。

       

      水泥廠不服,向一審法院起訴,請求:撤銷市監察局作出《行政復議決定書》,確認區監察大隊作出《限期拆除通知書》違法。


      雙方觀點:

       

      水泥廠認為:1、涉案違建中有3棟為歷史遺留違法建筑,區監察大隊不能將該3棟作為臨時違法建筑拆除;2、涉案違建并非臨時性建筑,而是永久建筑,并提供了某公司2007年10月出具的《證明》(載明“其中的永久性建筑屬于歷史遺留違法建筑”字樣,并加蓋有南山區桃源街道辦及南山區查違辦的印章)、深圳市太科檢驗有限公司2008年11月12日、2012年10月11日出具的《租賃房屋結構安全性檢測結果報告》(分別記載涉案建筑頂梁角鋼結構外觀質量較好,局部出現輕微腐蝕現象,焊縫較飽滿和涉案建筑結構類型為鋼結構,局部出現輕微腐蝕現象,要求加強鋼結構構件維護,采取除銹、防銹措施)為證。

       

      區監察大隊、市監察局認為:1、根據2009年《深圳市人大常委會關于農村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》第五條的規定,并未禁止土地監察部門對已申報歷史遺留違法建筑依法進行拆除;2、被檢測廠房是鋼結構,而根據《深圳市臨時用地和臨時建筑物管理規定》第十四條第二款的規定,采用現澆鋼筋混凝土結構形式的建筑才是永久性建筑;而且從事后組織拆遷的情況來看,明顯不是鋼筋混凝土的結構。

       

      一審判決:

       

      深圳市鹽田區人民法院經審理認為:本案中,區監察大隊對涉案違法建筑已進行現場勘驗,勘驗筆錄顯示涉案建筑均為磚混結構、磚鐵結構及混鐵結構,而根據《深圳市規劃土地監察行政執法主體及其職責規定》第五條第一款第一項規定,區規劃土地監察機構具有對本行政區域內違法建設行為進行認定的法定職責,故區監察大隊根據上述規定及勘驗結果認定水泥廠廠區內的廠房均為臨時建筑并無不當。區監察大隊履行了立案、通知協助調查,勘驗、發出通知等程序義務,符合《深圳經濟特區規劃土地監察條例》規定,適用法律及作出限期拆除通知程序并無不當,原審法院予以支持。

       

      (2017)粵0308行初162號判決:駁回水泥廠的全部訴訟請求。


      二審判決:

       

      深圳市中級人民法院經審理認為(判決原文):各方當事人對涉案建筑沒有取得建設工程規劃許可這一事實均無異議,本院對涉案建筑屬于違法建筑這一事實予以確認本案爭議的焦點是涉案建筑是否為《深圳經濟特區規劃土地監察條例》第三十五條規定的“臨時建筑物、構筑物、設施以及超過批準期限未拆除的臨時建筑物、構筑物、設施”

       

      《深圳經濟特區規劃土地監察條例》第三十五條規定:“對未經批準或者未按照批準內容進行建設的臨時建筑物、構筑物、設施以及超過批準期限未拆除的臨時建筑物、構筑物、設施,由規劃土地監察機構責令限期拆除。規劃土地監察機構拆除違法臨時建筑物、構筑物、設施,可以按照以下程序進行:(一)書面通知當事人限期自行拆除,并將限期拆除通知張貼在臨時建筑物、構筑物、設施的顯著位置;(二)當事人逾期不拆除的,由違法臨時建筑物、構筑物、設施所在區的規劃土地監察機構予以拆除。”根據上述規定,規劃土地監察部門僅對違法興建的臨時建筑物、構筑物、設施,才可適用該條規定的程序予以拆除,否則不得適用該條規定的程序予以拆除。本案中,區監察大隊認定涉案建筑為臨時建筑物并按照《深圳經濟特區規劃土地監察條例》第三十五條規定的簡易處罰程序予以拆除。何為《深圳經濟特區規劃土地監察條例》第三十五條規定的“臨時建筑物、構筑物、設施以及超過批準期限未拆除的臨時建筑物、構筑物、設施”,這是一個事實認定問題,并沒有明確的法律規定,區監察大隊作為規劃土地監察部門有權去進行認定,但其認定應該立足于客觀事實,做到證據確鑿充分,自由裁量合理,認定結果沒有明顯不當

       

      要正確理解何為“臨時建筑物、構筑物、設施以及超過批準期限未拆除的臨時建筑物、構筑物、設施”,先要正確理解《深圳經濟特區規劃土地監察條例》第三十五條的立法目的。《深圳經濟特區規劃土地監察條例》第三十條規定:“規劃土地監察機構對規劃違法行為和土地違法行為的處罰種類包括:(一)罰款;(二)限期拆除違法建筑物、構筑物、設施;(三)沒收違法建筑物、構筑物、設施;(四)沒收違法所得;(五)法律、行政法規規定的其他處罰。”顯然,《深圳經濟特區規劃土地監察條例》將“限期拆除違法建筑物、構筑物、設施”規定為一種行政處罰。第四十四條規定,“當事人對行政處罰決定逾期不履行的,規劃土地監察機構應當依法催告當事人履行義務。經催告,當事人仍不履行,且未在法定期限內申請行政復議或者提起行政訴訟的,按下列方式分別處理:(一)依照城市規劃法律、法規、規章作出的限期拆除行政處罰,由違法建筑物、構筑物、設施所在區的規劃土地監察機構作出行政強制執行決定予以拆除;依照土地管理法律、法規、規章作出的限期拆除行政處罰,由作出處罰決定的規劃土地監察機構申請人民法院強制執行。(二)其他行政處罰,由作出處罰決定的規劃土地監察機構申請人民法院強制執行…”據此,對于違法建筑物、構筑物、設施的限期拆除決定的執行,應該是在當事人仍不履行,且未在法定期限內申請行政復議或者提起行政訴訟的前提下,或者復議訴訟等救濟程序已經結束的前提下。因該執行前提的存在一定程度上影響了行政效率,尤其是對于一些結構簡單、規模很小、權益影響不大的違法建筑物,適用上述程序會嚴重影響城市規劃土地監察工作的推進。為此,《深圳經濟特區規劃土地監察條例》第三十五條又專門規定了行政處罰的簡易程序,即針對未經批準或者未按照批準內容進行建設的臨時建筑物、構筑物、設施,當事人逾期不拆除的,由違法臨時建筑物、構筑物、設施所在區的規劃土地監察機構予以拆除,就無須再等待當事人申請復議、提起行政訴訟期滿或者行政復議、行政訴訟救濟途徑結束才可以執行。《深圳經濟特區規劃土地監察條例》針對“限期拆除違法建筑物、構筑物、設施”的行政處罰規定了一般程序和簡易程序,簡易處罰程序與一般處罰程序的區別在于一是針對對象不同,簡易程序針對“未經批準或者未按照批準內容進行建設的臨時建筑物、構筑物、設施以及超過批準期限未拆除的臨時建筑物、構筑物、設施”,一般程序針對普通違法建筑物;二是程序不同,簡易處罰程序簡便快捷,一般程序要按部就班。之所以可以通過簡易程序處理,是因為違法建筑物存在“規模很小、結構簡單、權益影響不大”等特征。


      在本案中,涉案建筑在規模上占地面積約x平方米,總建筑物面積約x平方米,共有12棟建筑物,最高的有五層;在結構上有磚混結構、磚鐵結構、混鐵結構等,甚至兩份早期的租賃房屋結構安全性檢測報告檢測記載還有部分鋼結構。據此,涉案建筑顯然不符合“規模很小、結構簡單”等特征,行政處罰結果對當事人的權益有較大影響。區監察大隊以“不是現澆鋼筋混凝土等永久性結構形式”為由將涉案建筑認定為“未經批準或者未按照批準內容進行建設的臨時建筑物、構筑物、設施以及超過批準期限未拆除的臨時建筑物、構筑物、設施”,缺乏事實根據和法律依據,認定結果也明顯不當。雖然《深圳市臨時用地和臨時建筑管理規定》第十四條規定臨時建筑不得采用現澆鋼筋混凝土等永久性結構形式,但一方面此處的“臨時建筑”與“對未經批準或者未按照批準內容進行建設的臨時建筑物、構筑物、設施以及超過批準期限未拆除的臨時建筑物、構筑物、設施”并非同一概念;另一方面,也并不意味著沒有采取現澆鋼筋混凝土等永久性結構形式的違法建筑就都可以采取《深圳經濟特區規劃土地監察條例》第三十五條規定的簡易處罰程序。區監察大隊在此基礎上作出的涉案行政處罰決定,主要證據不足且明顯不當,因該行政處罰決定已經執行,不具有可撤銷的內容,依法應確認違法。市監察局作出的涉案行政復議決定,證據不足,適用法律錯誤,依法應予撤銷

       

      綜上,原審判決認定事實錯誤,適用法律錯誤,依法應予撤銷,水泥廠的上訴請求成立,依法應予支持。

       

      2018年12月29日二審判決:

       

      一、撤銷廣東省深圳市鹽田區人民法院(2017)粵0308行初162號行政判決;

       

      二、確認區監察大隊于2016年9月19日作出的第0006090號《限期拆除通知書》違法;

       

      三、撤銷市監察局于2016年12月20日作出的深規土監復決[2016]14號《行政復議決定書》

       

      本案一、二審案件受理費人民幣100元由被上訴人區監察大隊負擔。上訴人水泥廠預交部分,由本院及原審法院分別予以退回。

       

      本判決為終審判決。


      信榮說:違法建筑的強制拆除需依法定程序進行


      1、《深圳經濟特區規劃土地監察條例》第44條規定了普通違建強制拆除的普通處理程序,第35條規定了臨時違建強制拆除的簡易處理程序,普通違建的強制拆除只能適用普通程序,不能適用簡易程序

       

      2、普通違建強制拆除程序為:1)當事人逾期不自行拆除;2)依法催告當事人拆除;3)當事人仍不拆除;4)當事人未在法定期限內申請復議或訴訟,或復議訴訟維持處罰決定;

       

      3、臨時違建強制拆除程序為:1)書面通知當事人限期拆除;2)當事人逾期不自行拆除;

       

      4、復議、訴訟能阻卻普通違建的強制拆除:普通違建按普通程序處理,復議、訴訟期間不能強制拆除,臨時違建按簡易程序處理,復議、訴訟不影響強制拆除;

       

      5、強制拆除機關:普通程序為規劃土地監察機構或人民法院(依城市規劃法律、法規、規章作出的限期拆除行政處罰由規劃土地監察機構作出行政強制執行決定予以拆除;依土地管理法律、法規、規章作出的限期拆除行政處罰及其他行政處罰,由作出處罰決定的規劃土地監察機構申請人民法院強制執行),簡易程序為規劃土地監察機構;

       

      6、臨時違建的認定:臨時違建的認定標準沒有明確的法律規定,規劃土地監察機部門有權予以認定,但認定應該立足于客觀事實,做到證據確鑿充分,自由裁量合理,認定結果沒有明顯不當。


      特別聲明:“撰寫法律評論,傳遞法治聲音”,筆者全力支持政府依法拆違,本文僅就拆違程序予以商榷分享,不存在為違建代言,更不存在引導當事人抗拒違建的情況,請勿誤讀!



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